2026-11-10

夕張市はなぜ財政破綻したのか。 ――夕張市財政破綻の20年を検証する【前編】

●はじめに

2026年10月30日、北海道夕張市で、市と総務省、北海道による3者協議が開かれたことが報じられました。

2006年に財政破綻した夕張市。約353億円もの巨額の赤字を抱え、その返済を続けてきましたが、2026年度末にようやく終わる見通しとなったのです。

夕張市は、財政破綻によって厳しい財政再建を余儀なくされました。

税金や公共料金が引き上げられ、学校や病院などの行政サービスが大幅に縮小。市民は約20年間にわたって、重い負担を強いられてきたのです。

ではなぜ、夕張市は財政破綻したのでしょうか。

そして財政破綻の処理は適切だったのか。

夕張市の20年間を振り返りながら、考えてみたいと思います。

第1章　なぜ夕張市は財政破綻したのか

2006年6月、北海道夕張市は財政破綻を表明。翌2007年3月には、国の同意を得て財政再建団体となりました。

当時、夕張市の赤字は約353億円。さらに、地方債や長期の債務負担を含めた負債総額は約632億円に達していました。

なぜ、これほどまでの負債を抱えることになったのでしょうか。

夕張市が財政破綻に至った要因は3つです。

第一に、国のエネルギー政策の転換による炭鉱閉山と、国の財政支援の問題です。

第二に、夕張市が進めた観光開発と第三セクターへの過大な投資です。

第三に、不適正な会計処理によって赤字を長年にわたり隠し、先送りした問題です。

（1）国のエネルギー政策転換と閉山対策

●炭鉱の閉山で基幹産業を失う

夕張市は、日本を代表する炭鉱の町でした。

最盛期には年間約400万トンの石炭を産出し、1960年4月末の人口は12万人近くもいました。

ところが、1950年代後半から国のエネルギー政策が石炭から石油へと転換し、国内の炭鉱は次々と閉山に追い込まれたのです。

夕張市でも閉山が相次ぎ、1990年に最後の炭鉱が閉山しました。

人口は急激に減少し、2005年の国勢調査では1万3千人。最盛期の約9分の1です。

基幹産業を失ったことによって、市税収入も激減。1984年度に約22億円だった市税収入は、2004年度には約10億円と、半分以下になっています。

●巨額の閉山対策費を市が負担

炭鉱の閉山によって夕張市が失ったのは、雇用や税収だけではありません。

従業員のための住宅、水道、浴場、病院など、生活に必要な施設を炭鉱会社は整備・運営していました。夕張市は、こうした施設や住宅などを引き継ぎ、整備・維持することになったのです。その財政負担もまた重くのしかかってきました。

1979年度から1994年度までの16年間に、夕張市が実施した住宅や水道などの生活基盤整備、観光開発などの地域振興事業には約583億円を要しました。そのうち約332億円を地方債、つまり借金で賄ったのです。

地方債による調達額は、事業費の約6割。人口が激減するなかで、借金を主な財源として閉山対策を進めていくことは、市の財政を圧迫し、厳しさを増していく要因となりました。

●国の財政支援は十分だったのか

国は産炭地域振興臨時措置法などに基づき、一定の財政支援を行い、地方交付税も産炭地域の特殊事情を考慮した措置が取られました。

しかし、こうした財政措置は、炭鉱閉山後の地域経済と自治体財政を支えるためには不十分なものでした。

そのうえ、2001年度末には産炭地域振興臨時措置法が失効し、交付金制度も廃止。さらに、国の三位一体改革^*1）による地方交付税の削減が追い打ちをかけます。

夕張市の普通交付税は、1991年度には約70億円でしたが、2004年度には約33億円に減少し、半分以下になったのです。

国のエネルギー政策の転換によって、夕張市は基幹産業を失い、人口と税収が激減。そのうえ、炭鉱閉山後の生活基盤を維持するため、巨額の負担を強いられました。

*1）2004年度から2006年度にかけて、①国庫補助負担金の削減、②国から地方への税源移譲、③地方交付税の見直しを一体として進めた。

（2）観光開発と第三セクターへの過大投資

●「炭鉱から観光へ」

基幹産業を失った夕張市にとって、新しい産業と雇用を生み出すことは切実な課題でした。

そこで市は「炭鉱から観光へ」という路線に活路を見いだします。

1978年にはテーマパーク「石炭の歴史村」の建設が始まりました。この構想に助役時代から関わっていた中田鉄治氏は、1979年に市長に就任すると、観光開発を積極的に進めていきます。

1980年には第三セクター「石炭の歴史村観光」を設立し、石炭博物館を開館。1983年には「石炭の歴史村」が全面オープンします。その後も遊園地、ホテル、スキー場などを次々と整備しました。

1980年に約55万人だった年間観光客は、1993年度には約230万人に達し、夕張市は観光の町として全国的にも知られるようになったのです。

●観光開発と第三セクター方式を推進した国の責任

国も、炭鉱の閉山によって衰退した地域の経済と雇用を立て直すため、観光・リゾート開発を地域振興策の一つとして推進していました。

1980年代後半になると、国は内需拡大を経済政策の重要課題とし、民間企業の資金や経営能力を利用した地域開発を積極的に進めます。

1986年には民活法、1987年にはリゾート法が制定され、全国各地でホテル、スキー場、テーマパークなどの開発が進められました。

さらに1987年9月、通産省は国会で、炭鉱の閉山によって疲弊した地域で自治体が中心となってリゾート開発などの大規模事業を進める場合、国や関係機関が補助金、出資、融資などによって強力に支援する方針を明らかにしています。

折しも日本はバブル景気の時代を迎えていました。夕張市でも観光施設への投資が拡大していきます。

実際に夕張市の観光施設には、国の補助金や財政投融資が使われています。

1978年度から1993年度にかけて整備された「石炭の歴史村」の事業費は約53億円。そのうち国の補助金が約2億円、財政投融資が約8億円でした。

1985年度から1996年度にかけて整備された「夕張めろん城」は、事業費約15億円のうち、国の補助金が約7億円、財政投融資が約7億円です。

国の補助金が事業費の半分近くを占める施設もあったのです。

夕張市は、こうした観光施設の建設や運営に第三セクター方式を活用しました。

第三セクターとは、地方自治体と民間企業などが共同で出資して事業を行うしくみです。自治体の公共性と民間企業の経営能力を組み合わせるものとして期待されていました。

夕張市は自治省の助言も受けて第三セクター方式を採用しました^*2）。

市が補助金や地方債などによって施設を建設し、第三セクターに運営を委託する。一方、第三セクターは市の信用を背景に金融機関から資金を借り入れ、施設を建設・運営するというしくみです。

しかも、第三セクターが経営難に陥れば、市が委託料などの形で赤字を補填していました。

2005年度、「石炭の歴史村観光」は約194万円の黒字決算ということになっていましたが、市から約4億8千万円の管理委託料を受け取って収支不足を補ったので黒字だったに過ぎません。

実際には約1億5,700万円の債務超過に陥っていたのです。

もう一つの第三セクター「夕張観光開発」も、市からの実質的な赤字補填によって黒字決算となっていました。

夕張市の場合は、「石炭の歴史村観光」と「夕張観光開発」の社長を、中田鉄治市長自身が兼任。市長が第三セクターの経営を主導し、民間の出資者が十分なチェック機能を果たしていませんでした。

それは第三セクターの経営がどうであっても、市がなんとかしてくれるという「親方日の丸」的な体質があったからではないでしょうか。

第三セクターの破綻の主たる責任は中田市長にありますが、その経営を放任してきた出資企業の責任も免れないことを指摘しておきたいと思います。

*2）河西邦人河西邦人「地域経営における第三セクター活用戦略の失敗」『札幌学院商経論集』第23巻第2号、2006年、77～118ページ。

●観光事業の失敗と赤字の拡大

観光開発は次第に行き詰まっていきます。

バブル経済が崩壊すると、全国的にリゾート開発ブームは下火になりました。

夕張市でも観光客が減少に転じ、施設の老朽化や維持管理費の増大などによって、観光事業の収支は悪化していきます。

しかし、夕張市はその後も観光施設への投資を続けたのです。

1995年度には約11億円をかけて「ユーパロの湯」を整備。2000年度からは約10億円をかけて「郷愁の丘ミュージアム」の整備を進めました。

また、民間企業が経営から撤退する観光施設は、市が財政負担を引き受けて存続を図りました。

1992年、夕張市の第三セクターはホテルシューパロを松下興産に約30億円で売却しました。

ところが、松下興産は経営不振からホテルの営業をやめようとします。そこで1996年、夕張市側は約21億円でホテルを買い戻しました。

その資金は第三セクター「夕張観光開発」が金融機関から借り入れ、市は借入金について損失補償を行いました。

さらに2002年には、松下興産が撤退するマウントレースイのホテル・スキー場を、夕張市土地開発公社が約26億円で買い取りました。

二つ合わせて約47億円。民間企業が手放した施設を維持するために、巨額の資金が投入されたのです。

施設を維持するための経費に加え、借入金の返済も市の財政に重くのしかかります。

施設は増え続け、2006年に夕張市が今後のあり方を検討した市所有の観光施設は、31施設に達していました。

さらに、第三セクターの経営赤字を市が補填することによって、市の財政負担は膨らんでいきました。

2001年度末、夕張市の観光事業会計の実質赤字は約80億円でした。それが2005年度末には約145億円に増えています。

わずか4年間で約65億円も増加したのです。

そして、2006年度末の赤字見込額約353億円のうち、観光事業会計の閉鎖に伴う累積債務の清算が全体の約53％、約186億円を占めていました。

（3）不適正な会計処理による赤字の隠蔽

●財政の実態を隠した「ジャンプ方式」

夕張市の財政破綻を決定的にしたのが、不適正な会計処理による赤字の先送りです。

夕張市は、財政が悪化しているにもかかわらず、その実態を決算に表面化させない方法を長年にわたって続けていました。

その代表的な手法が「ジャンプ方式」と呼ばれるものです。

通常、自治体の一般会計では、年度内の支出を年度内の収入で賄わなければなりません。

ところが夕張市は、一般会計から特別会計などに貸付け、その財源を一時借入金で調達しました。

さらに、年度末から翌年度の出納整理期間を利用して、会計間の貸付けと返済を組み合わせ、実質的な赤字を翌年度へ持ち越していたのです。

こうした処理を毎年繰り返すことによって、累積する資金不足が隠されました。

2004年度の夕張市の決算を見ると、歳入総額約194億円のうち、「諸収入」が約100億円、実に半分以上です。

この「諸収入」の大半が、市が第三セクターなどに貸し付けたお金の返済金で、その額は約93億円にのぼります。

一方、歳出でも貸付金などが約93億円と、全体の半分近くを占めていました。

貸しては返してもらい、また貸し付ける。こうした資金操作によって、歳入と歳出が異常に膨らんでいたのです。

●市長の指示による会計操作

このような資金操作を誰がしたのか。市長は知らなかったとは考えにくい。知らないどころか、市長の指示だったのではないか。

1995年の夕張市議会決算審査特別委員会における、中田鉄治市長の答弁の概要を紹介しましょう。

中田市長は、1994年度決算で最終的に約12億円の資金不足が生じたものの、土地開発公社への土地売却という形をとり、約700万円の黒字決算にしたと説明しています。

さらに、財政運営はすでに5年前から限界に達していたこと、赤字決算を避けるために会計上の操作を行ってきたことを認めています。

つまり、1995年の段階で、市長自身が財政の実態を把握し、赤字を表面化させないための会計処理を行っていることを議会で説明していたのです。

ここから確認できるのは、市長自身が不適正な会計操作を知っていたということですが、こうした会計操作は中田市長の指示によって行われていたと私は考えます。

●地方債の規制を回避した「ヤミ起債」

夕張市では、もう一つ、不適正な資金調達が行われていました。

「ヤミ起債」と呼ばれる手法です。

地方債とは、自治体が施設の建設などに必要な資金を調達するための借金です。

当時、市町村が地方債を発行するには、原則として都道府県知事の許可が必要でした（2006年度からは協議制）。

ところが夕張市は、市が直接地方債を発行せず、第三セクターや土地開発公社に資金を借り入れさせ、施設を購入するという方法をとりました。

具体的に見てみましょう。

2002年、夕張市は松下興産が撤退するマウントレースイのホテルとスキー場を約26億円で取得しようとしました。

しかし、採算が見込めないとして、買収資金に充てる地方債の発行は認められませんでした。

それでも市は買収を進め、土地開発公社が銀行から資金を借りて施設を購入しました。市は公社に対して、購入代金を長期にわたって支払うことにしたのです。

こうして夕張市は、地方債の発行が認められなかった施設の買収を、公社の借入金と市の将来の支払いによって実行しました。

1996年のホテルシューパロの約21億円の買い戻しでも、第三セクター「夕張観光開発」が銀行から資金を借り入れ、夕張市は「損失補償」を行いました。

これは、第三セクターが借入金を返済できなくなった場合、銀行が被る損失を自治体が補償するしくみです。

国は、第三セクターに対するこうした損失補償を認めていました。経営が破綻すれば自治体に巨額の負担が生じるおそれがありましたが、国は損失補償を禁止せず、自治体の判断に委ねていました。

このように、夕張市は自ら地方債を発行せずに施設の買収を進め、その費用や返済不能時の損失が、将来、市の財政負担となる仕組みをつくっていたのです。

二つの施設の購入に、合わせて約47億円もの資金が投入されました。

こうして夕張市は、通常の地方債として計上されない形で、多額の借金と将来の財政負担を抱えていったのです。

ジャンプ方式による赤字の先送りと、ヤミ起債による資金調達。

夕張市では、財政の実態を見えにくくし、通常の財政規律を回避する手法が、長期間にわたって続けられていたのです。

●議会は何をしていたのか

なぜ市長はこうした会計操作を続けることができたのか。そこには議会によるチェックが十分に機能していなかったという問題があります。

1995年の市議会では、市長自身が赤字を表面化させないための会計操作を行っていたと説明しています。

その時点で、議会は巨額の資金不足について、実態を明らかにし、財政運営を抜本的に見直すことを求める義務があったのです。

しかし、その後も不適正な会計処理は続き、赤字はさらに膨らんでいきました。

市長の判断をチェックし、誤りがあれば修正させることが議会の役割であり義務ですが、十分に機能していなかったということです。

●まとめにかえて

夕張市の財政破綻は、夕張市の自己責任であり、夕張市が悪いのだと言われています。

しかし、果たしてそうでしょうか。

国は、石炭から石油へのエネルギー政策の転換を進め、夕張市は基幹産業である炭鉱を失いました。

夕張市は人口と税収が激減するなか、炭鉱会社が担ってきた住宅や水道などの生活基盤を引き継ぎ、維持・整備するために巨額の財政負担を抱えたのです。

また、国は産炭地域の振興策として観光・リゾート開発を推進し、夕張市も「炭鉱から観光へ」という方針を掲げ、ホテルやスキー場、テーマパークなどへの投資を拡大しました。

国の用意した観光開発という舞台で、夕張市は踊ったということです。

そして、バブル経済が崩壊し、観光事業はゆきづまります。

それでも夕張市は投資を続け、民間企業が撤退する施設まで引き受けました。さらに、第三セクターの赤字を補填し、不適正な会計処理によって財政の実態を隠し続けたのです。

夕張市は財政の限界を超えても踊り続けました。

その間、国の財政支援は縮小し、地方交付税も削減されました。

夕張市の財政は一層厳しさを増し、2006年、財政破綻となったわけです。

もちろん、観光事業がゆきづまった段階で投資を見直すことも、赤字を隠す会計操作をやめることもできたわけで、夕張市に責任があることは明白です。

しかし、夕張市の財政破綻には、国にも責任があったことを見逃すわけにはいきません。

この前編では、夕張市の責任とともに、夕張市が踊る舞台をつくった国の責任について事例をあげて説明したつもりです。

次回は、財政再建のもとで市民が負わされた負担と、国の責任について検討します。

《参考文献》
北海道「夕張市の財政運営に関する調査」（2006年）
夕張市「財政再生計画」（2010年）
夕張市「財政再生計画の変更」（2026年）
河西邦人「地域経営における第三セクター活用戦略の失敗」（2006年）
高木健二「夕張市の財政再建と財政健全化法」『自治総研』第342号、2007年4月号。
加藤智子「地方自治体の財政再建―夕張市の再生への取組―」『立法と調査』第375号、参議院事務局、2016年3月号。
西村宣彦「自治体財政の再建と地域の持続可能性～夕張市の経験から学ぶ」2021年度京都市会議員研修資料、2021年。